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中國房地產問題的癥結

2018-12-29作者:畢競悅, 著編輯:書問閱讀

中國房地產問題的關鍵癥結在于土地財政。土地財政一詞是對“土地財政收入在地方財政收入中所占比重較高”現象的一種形象說法。土地財政作為一種頗具中國特色和時代特點的事物,對中國的現代化建設起到了積極的作用,但是弊端也逐漸彰顯。


政府為什么要從土地中獲取收入

在計劃經濟的條件下,實行福利分房,不存在房地產市場、不存在商業用地,因而也就不存在土地財政收入。土地財政收入實際上是市場經濟的產物,無論是在土地私有制國家還是土地公有制國家,政府都需要從土地資源中獲取一定的收入。


財產權雖然是一種天賦權利,但是財產權的實現卻需要政府予以保護,而政府的運作需要成本,這就是權利的成本。英國思想家邊沁說:“財產和法律同生共死。法律產生以前沒有財產而言;一旦消滅了法律,財產就不復存在。”美國法學家、大法官霍姆斯也說:“財產權,是法律的創設,并非源自其價值,盡管它是可交易的。”因而,要維護公民的土地權利,就需要擁有土地權利的公民付出一定的成本,這就是政府土地財政收入的來源。


政府土地財政收入也是對土地絕對私權的一種限制。中外歷史上都曾爆發過許多起義,其中原因之一便是土地兼并導致底層民眾失去土地,也就是失去賴以生存的基礎。被視為自由主義鼻祖的洛克認為,土地私有的一個前提條件是,在自己享有土地的同時保證其他人也擁有土地。也就是說,少數人不能擁有過分多的土地。我們許多人看重的是洛克保護財產權的觀點,卻忽視了洛克談限制絕對私權的觀點。土地是一種特殊的資源,特殊在每一個生活在地球上的人都需要土地才能生存,而地球上的總土地面積是有限的,如果少數人擁有過分多的土地,那么也就剝奪其他人的基本權利。因而,政府需要出面對此予以調節,對于土地權利施加一定的成本。


在中國,土地屬于國有,這構成中國政府財政收入的一個重要來源,對于一個發展中國家而言,可以解決許多公共服務問題。20 世紀80 年代后期,深圳、廈門等經濟特區首先仿效香港,嘗試通過出讓城市土地使用權,為基礎設施建設融資,從此開創了土地財政。


綜上所述,政府從土地中獲取收入具有必要性和合理性,但問題的關鍵在于,政府從土地中獲取的收益要用于公共服務,而不是讓某些政府官員趁機謀取部門利益甚至私利。然而,我國目前土地財政收入制度中一個重大的問題是,大部分土地財政收入缺乏監督,土地財政的許多弊端都可以從中找到根源。


土地財政之弊

土地財政收入主要包含2 大類:一是與土地有關的稅收,如耕地占用稅、房地產和建筑業的營業稅、土地增值稅等。二是與土地有關的政府非稅收入,如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金等。目前,地方政府看重的主要是土地出讓金,在少數地方,土地出讓金甚至超過地方政府的其他收入之和。


1994 年的分稅制改革極大地壓縮了地方政府的稅收分成比例,因而土地出讓金大受地方政府歡迎。不受監督的權力必然導致膨脹,與土地有關的收入急劇膨脹,也就不足為怪了。從理論上看,土地出讓金是若干年期的土地使用權價格,實際上是政府一次性收取若干年的地租。由于目前地方一二把手的實際任期都較短,幾年后便調換崗位,這導致地方官員追求短期利益和政績,客觀上促使多賣地、快賣地、早賣地。土地財政實質上演變為一種依靠透支社會的未來收益謀取眼前發展的工具。中國土地協會副理事長黃小虎把此形象地比喻為“寅吃卯糧”。


“寅吃卯糧”畢竟不能長久。據國土部介紹,“十一五”期間,全國共批準新增建設用地3 300 多萬畝,平均每年660 多萬畝。要守住18 億畝耕地的底線,可用的新增建設用地已不多,將面臨沒有新增建設用地的尷尬。到時候,土地出讓金從何而來呢?只能靠拆遷和置換宅基地來實現,事實上,由于土地指標的緊張,近年來,地方政府已經開始靠“強”拆和“趕”農民上樓來獲得“新增”土地了。按照規定,舊城改造調整出的土地,經省國土廳批準再用于建設,不占用土地指標。因此,許多城市建筑便成了短命建筑。


比如,武漢市洪山區馬湖村,2003 年前后啟動建設,至2008 年三期工程完工,到2010 年3 月,400 套聯排別墅已拆遷,壽命僅1 年多。“強拆”“血拆”一度盛行與土地財政的這種弊端關系密切。


走向公共財政

目前土地財政的問題也可以表述為“土地的地方化”。我國的土地是國家所有,但現實中卻演變為地方“所有”,地方政府靠土地“牟利”。由于土地出讓收入由地方政府“自收自支”,缺乏收支規范與監督機制,土地的地方化又導致土地征收征用泛濫,本該用土地財政收入承擔公共服務的政府,成了與百姓的土地權利相對立的“盈利者”。


在市場經濟比較完善的國家,土地財政主要來源于土地保有的稅收環節。土地保有稅,也就是我們常說的房產稅空置稅,可持續,可以起到調節房地產市場、調節收入分配的作用。


我國的土地財政亟須規范,要減少征收稅費的環節,減少政府對土地財政的依賴,土地財政的收支要真正體現土地國有、服務于公共事業。當然,更細致的安排還需要把土地財政收入在國稅與地稅之間進行重新分配。



以上內容來自由清華大學出版的《1978-2018中國四十年社會變遷》



內容來源:書問

作者畢競悅, 著
出版清華大學出版社
定價49元
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