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北京重組

2018-12-12作者:編輯:劉探花

一、

真正開始動了,說的反倒少了。

 

幾年前,北京新規劃剛出來的時候,各種消息到處走,現在真刀真槍動起來,人們的興趣好像反而且減少了。

 

前些天一直在往通州大廠跑,著實被那邊的建設熱情給驚到了,才想再和大家討論一下這個話題。

 

為了把這個話題聊清楚,我翻閱了從2014年初到現在的若干資料文獻,查閱的文字可能裝得下一蘿筐。很辛苦的。所以你們要認真地看,傳和聽,不如弄清的好。

 

我查這么多資料,主要是想幫助大家疏理幾件事情:一是東西城倒底合不合并;二是習大大在這個事情是怎么表態的;三是人們都拿東西城合并這事和華盛頓特區相比,這兩者倒底有沒有可比性;四、騰籠換鳥要騰走哪些鳥。

  

二、 

“東西城合并”是大家談得最多的一個話題。

 

這個話題并不是現在才有的事兒。早在14年前,編制2004年版“北京總規“的時候,就有這方面的備案。一直到2015年年底,才由北京市政協委員、北京國際城市發展研究院院長連玉明在正式提出。連在國際城市論壇京津冀協同發展年會上提出,推動老城重組,優化調整東、西城行政區劃,建立中央政務區或首都區。這是“東西城合并”的說法第一次傳出。2017年5月,北京市規劃和國土資源管理委員會對坊間流傳的“一核一區”正式回應,稱“一區”是指以西北部山區為主的生態涵養區,一核是指首都功能核心區。首都功能核心區的概念第一次有官方回應。

 

在后來的“北京總規”草案中,核心區的概念進一步清晰:核心區是政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區;歷史文化名城保護的重點地區;彰顯國家形象的重要窗口,主要指東城西城。這里對首都功能核心區的地域作了確定。

 

十年前,當時的東城、西城、祟文、宣武四個區合并為兩個區,之后就一直有呼聲呼吁東、西城進一步合并。“北京總規”提出“一核”的概念,并置于空間布局的首要位置,之后北京中心城區非首都功能開始疏解,外界認為,東、西城合并重組成立新的行政區的可能性大大增加。有媒體援引知情人士消息稱新版,“北京總規”送審稿已經為中央政務區在空間上預留了位置。

 

金融界對這一信息最為敏感。當時方正證券首席經濟學家任澤平撰文堅稱,中央政務區推出的可能極大,他認為,如果“老城重組”只是一般的行政區劃調整,這斷然不能與被稱為“千年大計”的雄安新區并列成為中央推進京津冀協同發展的重要思路。據此判斷,設立中央政務區極有可能。

 

2017年6月19日,北京市委書記蔡奇在中共北京市第十二次代表大會上也表示,未來五年,北京發展將形成新骨架,對北京老城進行重組,推進建設北京城市副中心,整體上形成“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間布局。這是官方對北京城市空間布局最權威的信息。 

 

二、

習大大對這事兒怎么表態的?

 

北京老城重組的工作真正提上日程,是從2014年中央出臺的京津冀協同發展戰略以后。此后習近平兩次視察北京,對此事起到了直接推動作用。

 

2014年2月26日,習近平視察北京,要求堅持和強化北京首都核心功能,調整疏解非首都核心功能,努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。

 

2017年2月24日,習再次視察北京,并提出“建設一個什么樣的首都,怎樣建設首都”這樣一個核心問題。當年6月底,習近平還在中央政治局常委會議上,聽取北京城市總體規劃編制工作的匯報,并發表重要講話。

 

京津冀協同發展也在這一期間被上升到國家戰略層面。

 

同時,2015年初,在中央財經領導小組會議上,習近平提出了“多點一城、老城重組”的思路(“一城”即雄安新區)。同年4月,中央正式通過了《京津冀協同發展規劃綱要》。

 

之后,北京市委常委會在召開擴大會議傳達學習習近平在中央政治局常委會會議審議新版“北京總規”時的講話精神時,將“一核”與北京城市副中心、雄安新區同時提及。會議上指出要把握好“都”與“城”的關系、“舍”與“得”的系系,以及“一核”與“兩翼”的關系。

 

很快,這一思路被列入北京市“十三五”規劃。

 

之前的“北京總規”僅報國務院審批,而這一次是上報中共中央、國務院審定,這是不同尋常的,在城市規劃審批中很罕見。

 

三、

人們喜歡拿東西城合并這事和華盛頓特區相比,這兩者倒底有沒有可比性。

 

外界普遍認為,老城重組后設立中央政務區,未來首都或與北京分開,首都是首都,北京是北京。


話說得這么輕松,而事實上,重組沒那么簡單,它不是一個簡單的拼盤。

 

首先,現有行政區劃合并,一個現實的問題是,合并后會造成的冗員怎么安置。相關信息顯示,2010年“東西文武”四區合并產生的冗員問題,到現在還沒有完全解決。

 

另外,此前規劃所發生的時代背景與前幾版不同,這里面還涉及到京津冀協同發展的問題,這是一個新的歷史起點,也是一個重大轉折期,大家都首都發展有了新的要求和新的期待。正是因為這樣,北京重組因此需要有更大的視野。

 

坊間學者曾分析,如果設立中央政務區,極有可能成立中央政府派出機構,雖然在行政區劃上屬北京,但主要事務不再由北京市負責。在派出機構模式下,中央政務區不能設置人大、政協,公民的選舉權和被選舉權只能通過北京實現。

 

外界也因此拿這種形式與華盛頓特區模式相對比。

 

華盛頓特區不隸屬于任何一個州,它直屬于美國國會,其面積178平方公里,人口65萬左右。在眾議院僅有一名沒有選舉權的代表,在參議院沒有代表,有3張總統選舉人票。這種行政設置,在美國等聯邦制國家行得通,但是在我國,則沒有相關的法理基礎,并且還有可能會給京津冀區域的行政協調增加難度。

 

此外,我們的行政體制也是一個制約因素。何況這種設置與國家提出的京津冀協同發展戰略的初衷也是背道而馳的。因為首都特區和北京市一旦分離,未來北京幾乎所有重要的市政公用設施都會跨行政區劃,如北京地鐵1號線、4號線、5號線、6號線等,在管理協調上更加復雜。如果協調不好,這不但不利于京津冀地區的協同發展,反而會增加融合的難度。

 

在這種情況下,建立專門服務于中央和國家的政務中心區,成為一個以中央政務服務為主導功能的首都核心功能區是比較現實的做法。未來的中央政務區很可能是一個功能區的概念,該區域將以中央機關布局為主。而重組后的老城,或將采用其他的名字命名。

 

四、

騰走的鳥會去哪里?

北京目前出現的若干問題,都可以歸結為“大城市病”,“大城市病”帶來的問題是推動北京重組關鍵因素之一。

 

解決“大城市病”的一個重要條件是把“首都屬性”與“北京屬性”區分開。而“都”與“城”的關系怎么分開?北京的首都屬性固化了北京與其他地區的要素流動方向:中央不需要北京大力發展經濟;而北京是一級地方實體,它需要發展經濟,需要用經濟來解決城市的問題。專家學者認為,要疏解北京非首都功能,得圍繞“都”的功能來謀劃“城”的發展,以“城”的更高水平發展服務保障“都”的功能。可是具體到實施上,問題就有很多,就拿最基本的來說,怎么管理?人口怎么疏解?

 

事實上,東西城這幾年已經開始疏解人口和產業。到2016年年底,東西城有常住人口214萬,按照北京市政府規劃,到2020年,東、西城將疏解33萬居住人口;按規劃,生產制造業企業在2017年底前就將全部退出東、西城。

 

新版“北京總規”也說明這是一個名副其實的“減量規劃”,它確定了人口總量上限。根據這份規劃,北京將按照以水定人、以水定地的要求,確定全市常住人口到2020年控制在2300萬人以內,2020年以后長期穩定控制在2300萬人左右。

 

按此規劃,北京常住人口增量、增速保持雙下降,城六區常住人口持續減少,2016到2017兩年城六區常住人口規模累計下降74萬人,年均下降3%左右。

 

此外,建設用地也有嚴格規定,2020年城鄉建設用地規模逐步減量到2860平方公里左右,而北京現有的城鄉建設用地規模為2921平方公里。到2030年,則會減至2760平方公里左右。

 

所以,北京重組的過程是其實一個“減量發展”的過程。它的一個重要條件是需要以京津冀一體化為基礎,形成一個優良的宏觀大環境,這也是我們看到的副中心對岸的大廠近期大力建設生態的動力之一。北京重組疏解出去的產業和人口必然需要這些地區來承接。所以這些地區和北京之間必將打破行政藩籬,共建一個新的繁榮地帶,這是形成促進北京重組升級的良好環境的一個重要因素。



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內容來源:書問

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